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上云台之泪:晋豫两省云台山景区地界纠纷的思考

 

 

 

 

 

  2014年如火的夏天,山西陵川县上云台景区投资人郑书文却遭遇了他人生中第十个"寒冷"暑季。从2004年起,他所投资的上云台景区就连续遭受了河南修武县云台山景区的挤压乃至封锁,最终被迫关闭景区,9000万投资随着杂草一起荒芜。用他的话说,已经到了"举家食粥,无钱买米"的地步。

  让腰缠万贯的老板变得如此落魄,根源就在于上云台与云台山景区之间的地界纠纷。

  纠纷的源起和现状

  云台山北起山西省晋城市陵川县,南到河南省焦作市修武县境内,位于两省交界处,属于两省共享旅游资源。上世纪八十年代后期,随着焦作市煤炭资源的渐进枯竭,云台山景区的深度开发被当地政府提上议事日程。从1983年起,河南开始对云台山景区进行开发,并在上世纪末形成包括现云台山景区在内以及"小寨沟"景点、"老潭沟"景点等的建设。

  陵川县夺火镇庙凹村一位村民介绍说,在此期间直到2000年前后,河南方面还在景区投资建设了观光缆车,缆车从山下河南纸坊沟村直通山上山西勤泉村。其经营方式为山西陵川和河南修武各自收取门票,互不干涉。

  2000年,针对山西省陵川县"小寨沟"景点、"老潭沟"景点行政归属申请,民政部、水利部、建设部联合下发248号文件,其中规定:两省行政区域界线以双方1980年上报的行政区域界线为基础划定;为保持云台山风景名胜区的完整,用虚线将云台山风景名胜区的主要范围在图上标明;在行政区域界线和虚线之间的土地、山林、房屋、旅游设施等一切权属维持现状不变;双方要严格执行云台山风景名胜区规划建设管理规定,服从云台山风景名胜区管理部门的统一管理。

  2004年,陵川县政府以建设部《国家重点风景名胜区审查办法》中"对于跨省、自治区、直辖市的风景名胜区,由涉及到的省级政府联合报国务院"相关规定,开始主张对云台山景区中山西地界景点的管理权,同时向国务院表达了河南修武县在云台山景区规划中未告知陵川县的义务,触犯了其知情权。

  2004年3月起,随着山西陵川开发商在上云台景区建设接待中心,河南修武方面派出警力阻止施工,在陵川至修武的跨省公路上设置岗卡。2004年3月28日,山西陵川县政府致函河南修武县政府,要求修武政府停止越界侵害和越权执法。当日,修武县政府在复函中,拒绝了陵川县的要求,并于次日晚10时许,调用警力在陵川至修武跨省公路15号洞附近切断交通,形成两地鸡犬相闻,老死不相往来的状况并一直持续至今。

  针对上述情况,山西和河南有关方面各执一词。山西陵川县副县长徐浩介绍说,陵川县曾以国家民政部、水利部、建设部248号文件为法律依据,于2005年6于15日向河南相关部门递交了一份关于双方管理权限、资源利用和收益分配等问题的征求意见书。意见书中指出,河南方面因尊重云台山景区主体景点归属山西行政管理的事实,成立由山西、河南相关部门共同组建的云台山风景名胜区管理部门,而非由河南单方面制定的现有管理机构。

  作为回应,河南修武县以及云台山景区则以河南省建设厅行政执法文件责令停止违法行为通知书的形式向陵川县上云台景区的开发商和陵川县政府表达了自己的主张,认为山西方面违反风景名胜区相关条例以及云台山景区整体规划,灵川县应该停止相关行为,同是认定山西境内的外荒、瀑布头、黑牛洞等景点属于云台山景区管辖。

  随着两地交通受阻,双方矛盾日益升级,一些有违社会和谐原则的极端事件也不断出现,并直接导致2012年以来山西投资商因成本回收问题在云台山景区、北京等地的一些抗议行为,使双方矛盾暴露在公众视野下,并引发了网络讨论和舆论重视。

  矛盾的焦点和本质

  河南焦作市在一份公开的资料中宣称,云台山景区的成功之道,在于体制方面的巨大变革,云台山在开发建设过程中实行"景政合一"的管理体制,全力推行旅游景区一体化管理,成立了云台山风景名胜区管理局,局长由修武县一名县委常委担任,副局长则由县旅游、城建、林业、水利、交通、国土等行政部门及岸上乡(景区所在乡之一)的主要负责人兼任。随后,修武县委、县政府将国家森林公园、子房湖、百家岩、青龙峡景区、峰林峡景区等全部纳入云台山风景名胜区管理局,实现资源、建设、管理、资金、人才上的统一调配。

  2009年12月,焦作云台山旅游(集团)股份有限公司的揭牌成立,2011年,修武县云台山风景名胜区管理局相关负责人向表示,云台山景区被河南省列入后备上市企业名单,股份制公司运行得比较顺利,并有望在2014年上市交易。

  反观山西陵川县方面,其视野和观念在10余年后相对于河南修武依然落后和守旧。曾任晋城市旅游局局长的梁红兵认为,陵川县在管理体制、资源整合等方面存在着诸多问题,工作方法和对外交往中也缺少灵活和变通,不仅导致了上云台景区建设的搁浅,也因漠视交通堵塞等问题间接影响到该县相关景区的投资意向和投资环境,严重打击了投资人的积极性。

  从上云台景区资产负债表中可以看到,景区累计投资9000余万元,但随着变相冻结以及设备的折旧、设施老化已经损失殆尽。并且随着时间的流逝还使景区贻误了最佳发展契机。

  郑书文认为,除河南方面原因外,当地政府处理地界纠纷的疲软态势,也是造成现在上云台景区未能开放、整个云台山景区人为割裂的重要原因。

  山西省社会科学院经济研究所邵琦撰文指出,陵川县和修武县貌似行政表层的地界之争,其根源在于失衡的利益分配,充分暴露了两省在勘界、区域旅游合作开发和发展旅游价值取向等多重层面存在的一系列问题,并直接导致了两地村民不仅不能分享由于发展旅游带来的种种红利,而且还因为两省之间的"地界之争"造成交通来往受阻,发展空间狭小,民生问题受到挑战。

  事实上,两省地界纠纷发生以来,除2004年、2005年向河南焦作修武县方面、山西省人民政府以及建设部等进行申诉外,一直没有进行合法权利的进一步行为,等于变相默许了修武县封堵跨省公路的行为。

  在河南修武方面为了防止游客越界旅游而切断道路之后,一些媒体记者对此行为首先提出质疑,认为其已涉嫌违反《公路安全?;ぬ趵?。"更为重要的是修武县抛弃了发展旅游的本质,属于典型的地方?;ぶ饕?。"陵川县旅游局副局长郭秀军如是说。

  未来发展及对策

  北京巅峰智业旅游文化创意股份有限公司华北区经理李佳认为,上云台景区和云台山景区,作为一个大景区内的不同地段称谓,本身不应该存在割裂和对峙问题,此不仅仅是涉及是旅游产业本身对自然环境和文人环境等多方面的整体美学要求,更重要的是公众利益的现实需求。无论上云台还是云台山景区,都存在同质化问题,相同的地质地貌下,应利用地质的细小差异性共同开发,以提升游客对整个景区品质化方面的更高要求。

  2013年陵川县召开两会期间,当地政府向修武县以及云台山景区拿出了一份折中方案,在保证景区双向互通的基础上,陵川方面表示愿意放弃景区门票收入,转向配套娱乐设施的开发和运营。

  2014年初,上云台景区负责人表示,愿意通过《中国旅游报》等优秀媒体平台,与云台山景区管理者进行深入交流和沟通,并希望通过入股或者其他方式共同对陵川境内的上云台景区进行开发,结束长达15年之久的地界纠纷,真正使景区惠及当地百姓。

  这一点与河南大学旅游管理专业副教授程金龙所提观点不谋而合。程金龙认为山西方面必须加强特色经营,以功能互补、合作共赢方式扩大云台山旅游综合体。

  事实上,云台山景区现有容积已经严重制约了景区的进一步发展,如不主动寻求与山西方面的合作,势必造成上云台景区凭借资源品质对其客源市场的争夺,甚至会使招徕游客绕道奔赴上云台景区的后果。"云台山景区在产业转型升级、拉长产业链条的关键时刻,需要与山西的密切合作,达到双方共赢的目的。"程金龙说。

  "从游客的角度讲,最忌讳同质景区的多次收费和重复收费。山西境内有天生桥等喀斯特地貌,对于河南的云台山景区是很好的差异性补充。双方应心平气和地以景区整体开发前景为重,重新进行谈判和利益划分。"北京大学一位教授如是说。

  而总部设在上海的锦天城律师事务所冯晓磊律师则从法律层面做出了剖析,他指出党的十八届三中全会通过的关于《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确指出,建设统一开放、竞争有序的市场体系,是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。必须加快形成企业自主经营、公平竞争,消费者自由选择、自主消费,商品和要素自由流动、平等交换的现代市场体系,着力清除市场壁垒,提高资源配置效率和公平性。2013年10月1日正式施行的《中华人民共和国旅游法》也规定,国家建立健全旅游服务标准和市场规则,禁止行业垄断和地区垄断。旅游经营者应当诚信经营,公平竞争,承担社会责任,为旅游者提供安全、健康、卫生、方便的旅游服务。

  冯晓磊建议,晋豫争端双方应该以发展民生为前提,充分尊重历史和现状,兼顾双方利益,开诚布公,以合作务实的态度和科学发展的精神,寻求地界解决之道。尤其云台山景区,应以高度的社会责任感和科学发展观,放弃地域壁垒的沉珂,尽快脱离政府?;?,进入市场化轨道,将陵川县南太行秀美风光的旅游资源后发优势为着力点,共同打造完整的大型云台山景区。而修武县当地政府则应该转变职能,在拆除路障、主动修好与陵川县睦邻关系的同时,将云台山景区交予市场,以市场经济的竞争机制激励景区的合作动能和开发前景。

  原本属于山西河南资源共享的云台山景区,因行政边界的人为分割,形成了由河南方向的云台山和山西方向的上云台两个景区对峙的局面,并造成景区之间由于利益分配问题升级为交通中断、地界纠纷和部分民众冲突,严重影响了当地民众的生产生活,甚至成为两地社会不和谐因素的活跃基因,并有持续发酵使事态进一步扩大、升级的可能。

  综合上文所述云台山景区地界纠纷的由来,可以看出晋豫两省地界纠纷表象上看是客源的限制和景区管理权限的争夺,根源在于民间对旅游发展的依赖性与政府重视程度之间的博弈,其正能量的传递是双赢结果,反之受伤最重的将是游客利益和民间投资人。

  中华网山西频道认为,晋豫两省的地界纠纷的解决,应基于可持续发展的原则和全国旅游统筹规划的高度,打破行政区域划分的人文限定,以发展旅游以发展经济改善民生为目的,正视历史和现状,建立景区联袂发展的合作共赢机制。

  完整的大型云台山景区应该是现有云台山景区市场化选择的必然出路,也是陵川县、修武县可持续发展的必由选择。当然,也应该问责山西方面对上云台景区行政不作为的机构和人员,特别是陵川县委、县政府和晋城旅游局,他们不仅仅是使上云台景区耽误了最佳发展时机,更重要的是破坏了晋城旅游乃至山西旅游的整体布局,背离了山西经济转型和可持续发展的初衷。

 

文来源:中华网山西频道;本文作者:

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