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重构三晋——关于山西统县政区调整的 设想方案

  大同市面积20597平方公里,人口397.8万,朔州所辖4县均划归大同市。
  朔州市辖原属忻州的西7县(西8县减静乐),面积14856平方公里,人口143.8万。
  忻州市则仅辖东6县地域,面积12349平方公里,人口197.9万。
  太原市增辖静乐、岚县,榆次、太谷,面积12816平方公里,人口455.8万。
  阳泉市辖寿阳、昔阳、和顺、左权4县,面积12839平方公里,人口200.5万。
  榆社划归长治市。
  吕梁市仅辖吕梁山以西,面积14629平方公里,人口185.6万。
  平遥市由太原盆地南部8县组建,面积9050平方公里,人口281.2万。
  侯马升地级市辖曲沃、翼城、新绛、稷山、河津、万荣、闻喜、绛县、垣曲8县,面积8535平方公里,人口311.3万。
  运城市面积7481平方公里,人口257.5万。
  临汾市面积18478平方公里,人口329.1万。
  晋城唯一不变。

  今年是实施“十一五”规划的第一年,统县政区处于山西实行城镇龙头带动战略和城镇化与工业化同步推进战略的枢纽位置,承担着实行经济结构调整、建设新型能源和工业基地、统筹城乡发展的繁重任务。由于山西的地级市大多是国家撤消地区时成建制由地改市,而地区最初的功能仅是上传下达,改市之后划分上显得过于粗糙简陋,较多地方明显不适应当前城市化工业化的发展需要,调整统县政区已经成为紧迫的要求。
  统县政区现在多是地级市,即实行市管县体制的市域,另外还有自治州与少量的地区,一般辖数县至十数县。这一层次从隋唐至明清虽然郡、州、府各色名称不同,但其地位幅员基本趋于稳定,民国初年裁撤这一层次,实行省县直辖,不久就发现难以运转,又设立了道及后来的专区。现在又有许多省县直辖的探讨与呼声,实际上无论全面缩省还是并县,都是根本难以做到的。特别是,一方面,统县政区在上千年的运行中,形成了众多比较稳固的经济、人文、地理共同生活圈,另一方面,由于省太大而县太小,其成为规模适宜的政治经济生活圈,因而地级市重要性日益突出,成为改革开放以来地方政府搏弈中最大的赢家。不过,在实行市管县体制的过程中,个别省过于以城市为中心进行划分,而忽略了其历史的现实的区域基础,成为主要败笔所在?!劣谑泄芟靥逯频奈侍獠皇潜疚乃教值哪谌?,不管以后叫什么和怎么组织,这一层次是不可少的。
  笔者采“统县政区”的名称来探讨,意在提示划分地级市时须重视其区域基础, 而山西则须分外重视。原因在于:一是山西表里山河,客观上存在着较多规模适宜相对完整的地理单元;二是山西生态环境极其脆弱,管理上更需要统筹规划协调发展;三是山西较多中心城市规模小,实力弱,中心地位不突出,也不宜围绕城市划分。

  一、 北部
  山西北部大同、朔州、忻州三市的整合,可以有合理的与现实的两种方案。 
  雁北地区区域比较完整,各县均处于大同的直接辐射带动之下,联系也十分便捷,本可只设一个统县政区。清代虽然分为大同、朔平(驻右玉)2府,应当是2府分别辖有长城以北属地的原因,大同府向南亦辖到山阴县。大同、朔州2市划分太碎,不利区域整合与中心城市功能的发挥,这主要是雁北析分时为了两市的大致均衡所致。一定要勉强分为2个的话,朔州以只管到右玉、山阴为宜;但这样的话不如改朔州为省直辖的副地级市,所辖4县均划归大同市。小朔州市面积4094平方公里,人口57.7万,辖乡、镇、街办28个,不需设区。而新的大同市面积20597平方公里,人口397.8万,规模适宜。
  忻州地区清代为忻州、代州、宁武府、保德州及散州岢岚,看似杂乱,其实清晰地分为忻州——代州的滹沱河流域与宁武——保德的晋西北地区两个差异明显的区域,本市称为东6县、西8县?;谛弥菔盗跤敕惫?、“战线”过长之间的突出矛盾,应该东西分治。在1980年代对山西做的经济区划中,西7县(减静乐)与吕梁的兴县被划为一个基层经济区(图二晋西北片);山西省汽车运输公司在太原之外按区域组建了10大分公司,阳方口分公司就是服务这一区域。这里从自然地理上也明显地形成一个相对独立的系统,并且处于山西的角落与末梢,经济社会发展更需要一个统县政区的统筹与整合。五寨虽处该区域地理中心,但从区位、交通、发展潜力、内外联系上来看,保德更有资格作为区域经济中心。这个地理单元面积13932平方公里,人口112.8万,有国家规划的45个煤炭矿区之一的河保偏矿区支撑,经济发展前景应该看好。 
  忻州市则仅辖东6县地域,面积12349平方公里,人口197.9万,相对于经济实力、发展前景来看,是一个最优的格局。静乐县则与吕梁的岚县顺汾河就便划归太原市辖,打造太原的生态屏障。 
  以上方案尽管笔者认为合理得臻于完美,但能否成为现实的方案还存在2个障碍:一是有没有撤降朔州市的魄力,二是现行的市管县模式使保德领衔设立统县政区存在较大难度。为此,提出一个相对简明的妥协折中方案:即由朔州市辖西7县,面积14856平方公里,人口143.8万。朔州已经客观上与平鲁、神头、阳方口、宁武、神池形成了一个小城镇圈,加以引黄工程、神朔铁路等,一定程度上融入了晋西北;历史上在唐、辽两代也曾西辖这一区域,具有多方渊源联系,这样组合也是一种次优方案。
  已经开工建设的太原——石家庄客运专线、太原——中卫铁路,使太原甚至山西第一次置身于国家大通道上,对太原恢复和扩展作为传统的陕蒙宁地区中心城市的影响力,无疑作用巨大。然而,不应忽略的是,透过晋西北辐射陕蒙的传统路径依然十分重要,晋西北发展起来了,能够有效地放大和强化太原对陕蒙地区的影响力。这是笔者严重推荐保德方案的原因。即使采取朔州方案,也应将保德作为市域副中心重点建设。晋西北从忻州分出之后,原规划的忻州——保德高速公路就值得推敲。从太原到包头及内蒙西部的联系来看,应该建设一条太原——保德——东胜的高速公路,从与榆林——府谷高速公路的对接来看,显然应该延向朔州,也即形成保德到太原、大同、包头、榆林四个方向的通道。

  二、中部 
  山西中部的调整主要是如何推进实现《山西省城镇化发展纲要》提出的第一项主要任务--“提升省会城市集聚辐射功能,加快太原都市圈发展”?;灸谌菔恰肮菇ㄒ蕴?榆次为核心圈层,介孝汾、阳泉、忻原、离柳中四个城镇密集区为外圈层的空间布局结构。
  要实现太原市与晋中市榆次区的一体化发展,无论是“同城化”也好,“无缝对接”也罢,还是在一个统县政区内更优。榆次历史上从未作为统县政区驻地,一直是太原属县,建国后成为专区、地区驻地,主要是各县到省城路过方便而已;晋中作为统县政区,没有任何历史的地理的经济的区域基础,换个角度看这个地区其实是“太原地区”,本当在地市合并中撤消。榆次并入太原呼声既久且高,势在必行。但反对声音与政府的顾虑也较多,因而有必要从与国内相似地区的比较,来真正辨明认清这一问题。
  广东的佛山、广州与榆次、太原的态势略相似,为什么紧邻广州的佛山可以作为一个单独的地级市存在,而晋中就需要撤并?这是反对者常举的例子。让我们试解读这个格局:
  首先,广州城市的主要发展方向先是沿江向东到黄埔,现在又是跨江向南到番禺,——这是优化方向,并非向西为另一个地级市而削足适履,缺少合并的紧迫与必要。而太原、榆次的优化发展方向却是相向发展。
  其次,广州的经济总量已经很大(仅次上海、北京),又是计划单列市,广东省并不乐见一个过于大的“巨无霸”。从潮汕地区(原汕头市)一分为三显见,广东省对划分统县政区采取的是“众建诸侯”。而山西却需要通过引导、推动、整合,尽快“提升省域中心城市的吸引与辐射能力”。
  再次,广东之所以能够采取 “众建诸侯”,还因生态与产业的缘由而使其国土承载能力相对较高。而山西地处北方黄土高原缺水地区先天不足,单纯建设能源重化工基地后天失调,形成了极其脆弱的生态容量,在经济发展与产业布局上更需要加强区域统筹。
  另外,尽管原佛山地区划出了江门、珠海、中山等另外建地级市,现有部分经济总量与分量仍然较大,而晋中则是就地改市,范围没有进行合理调整。如果划出更适合归并其他统县政区的县,大概就没有什么分量了?!系南嫣兜厍匆彩且桓龇段Ы瞎愕牡厍?,而现在的地级湘潭市仅有湘潭、湘乡2县之域,我们的晋中市如果也仅榆次、太谷2县之域,还有单列的必要吗?!
  晋中市撤消后,可以分4块分别重组:1、寿阳、昔阳、和顺、左权4县划归阳泉市。形成一个以阳泉为中心的晋东组团和基层经济区,面积12839平方公里,人口200.5万,是一个比较完整的地域单元。2、榆社划归长治市。在唐分设辽州之前,榆社一直南隶上党管辖,即使1958年并大县,也是向南并入武乡,如此浊漳河流域尽入长治。3、榆次、太谷划归太原市。这是最必要的2县。虽然它县太原亦可管辖,但加前述汾河上源的静乐、岚县,面积12816平方公里,人口455.8万,太原市域范围已经适宜了。4、祁县、平遥、介休、灵石与吕梁市域统筹重组。
  第4块与吕梁重组又有两种方案。一是兴县划归晋西北或太原市,其余部分改设汾州市(驻汾阳),并辖平遥等4县。这一范围略当明清的汾州府域,汾阳历史上也一直是太原、临汾间的政治文化经济中心,既连北贯南,复承东启西,区位扼要,“晋运”的十大公司亦驻其一。二是吕梁山为界,分为两个统县政区,西边仍为吕梁市,面积14629平方公里,人口185.6万,东边另组,面积9050平方公里,人口281.2万。这里从隋至元分别作为两个统县政区长期存在,有较深厚的历史基础与坚实的地域基础。也符合太原都市圈以介孝汾、阳泉、忻原、离柳中为外圈层的规划格局。东部行政中心可在汾阳、介休、平遥三地选择,各有优势。如果我们以区域统筹的角度来看,不必这里一定有一个单一的中心城市,而以“介孝汾”加平遥构成一个复合的城市圈。笔者看好区位适中、知名度高的平遥作为行政中心,对内利于整合统筹,对外利于协作带动。
  两种方案均须面对晋中市级机构人员的去留问题,政区调整必然会有所动荡。一方案是撤。为了便于消化人员,榆次区可定为副地级,就地消化一部分,同时由太原等4市按比例接纳一部分。二方案是移。河南省的安阳、洛阳2地区机构分别改为濮阳、三门峡市的机构等,前辙可循,特别是南宁地区改为崇左市系从省会移出,两地条件差别甚大亦平稳过渡,可资借鉴。

  三、南部:
  山西南部统县政区调整的目的最为直观明了:强化侯马的中心城市地位。
  《山西省城镇化发展纲要》在第十七条“适当调整行政区划,建立适应城镇发展的新型行政管理体制”之下专门强调提出:“积极培育晋南中部和晋中南部两个中心城市,创造条件建立适应区域经济和城市化发展要求的城市主导型政区管理体制?!薄梢越舛廖「杂诮现胁亢徒心喜啃姓牟皇视ψ纯鍪橇巳挥谛氐?,只是能否下定决心进行调整。
  侯马作为晋南的地域中心与交通中心,也是仅次于太原的省内第二大铁路枢纽,具有明显的区位、交通、商贸优势,曾经辐射三省的商贸市场,山西三个海关其一即是突出的标志。对于晋南,如果没有侯马的崛起,所谓“有效整合城市区域关系,合理确定城市职能定位,发挥三市整体带动功能”,只能是一句空话?;蛘咚?,侯马真正崛起之日,才是晋南再造与腾飞之时。然而,囿于县级市的地位,侯马自身与周边区域的发展都深受限制,应当尽快升格。
  历史上从隋唐到明清,这里一直稳定地存在一个统县政区--绛州;在山西经济区划中,晋南经济区也一直划分为临汾、侯马、运城3个基层经济区,故侯马升格同样具有坚实的区域基础。侯马升地级市可辖翼城、新绛、稷山、河津、万荣、闻喜、绛县、垣曲8县,原侯马市、曲沃县合并设置晋都区。曲沃县的机构可以直接改为晋都区的机构,而原侯马市的机构可以作为新侯马市机构的基础,从临汾、运城2市调入部分骨干即可?;?、人员增编不多。新侯马面积8535平方公里,人口311.3万。缩小的运城市面积7481平方公里,人口257.5万,仍有较大分量。临汾市则面积18478平方公里,人口329.1万。
  最后,让我们将以上方案(图一)与山西省1980年代的经济区划(图二)作一个比较,可以看到,除太原基层经济区过大,划分为2个统县政区之外,大略每个统县政区恰好与一个基层经济区重合,也多有历史的地理的区域基础,合理性可见几斑。 

山西统县政区调整方案图示

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